En Amérique latine et dans les Caraïbes (ALC), les gouvernements se demandent comment ils peuvent stimuler la croissance dans un contexte mondial difficile et incertain. À partir du début des années 2000, la région a profité d’une confluence de facteurs externes favorables: croissance rapide en Chine et dans d’autres marchés émergents clés, prix record des produits de base et entrées massives de capitaux. Ces conditions – brièvement interrompues par la crise financière mondiale de 2008-2009 – ont propulsé une période sans précédent de croissance tirée par les exportations. Le commerce a augmenté en moyenne de plus de 15% par an pendant cette période, et les exportations ont dépassé les importations de 17 milliards de dollars par an en moyenne. Cependant, les conditions qui ont facilité cette solide performance se sont éloignées au loin et, depuis la mi-2014, le commerce mondial a subi une contraction importante. La performance commerciale de BAC a souffert à son tour, les exportations ayant chuté de 15% en 2015 et de 6% en 2016. 1 Les gains faciles »basés sur des conditions extérieures dynamiques sont chose du passé.
Les développements économiques et politiques récents ont introduit des vents contraires supplémentaires sous la forme d’une opposition croissante aux accords de libre-échange (ALE). Ces tendances créent le potentiel d’une augmentation des mesures protectionnistes qui pourraient encore ralentir la croissance du commerce mondial dans les années à venir. Avec la volonté politique de mener des négociations approfondies sur les ALE sur le déclin de nombreux partenaires commerciaux clés de la région ALC, la région devra se concentrer sur d’autres outils politiques pour relancer le commerce. La doublure argentée est que sans doute les étapes les plus importantes pour réduire les coûts commerciaux et approfondir l’intégration dans la région ALC ne dépendent pas uniquement de nouvelles négociations d’ALE ou du statut des principaux accords commerciaux mondiaux et méga-régionaux.
Pour comprendre pourquoi, il est utile d’examiner comment la politique commerciale de la région a évolué au cours des dernières décennies. BAC a adopté avec enthousiasme la libéralisation du commerce au début des années 1990, réduisant les tarifs et signant une multitude d’accords commerciaux bilatéraux et régionaux, une tendance qui s’est poursuivie dans de nombreux pays de la région au cours des années 2000. Cette concentration sur les ALE et la réduction tarifaire était nécessaire à l’époque et a profité à la région.
Cependant, BAC doit maintenant regarder au-delà du programme commercial traditionnel, car les ALE ne peuvent pas traiter adéquatement plusieurs barrières commerciales clés. Il s’agit notamment de questions telles que les coûts de transport et de logistique, les coûts commerciaux liés aux douanes, les coûts réglementaires, les barrières commerciales informationnelles et la coordination des coûts de production transnationaux, entre autres. De plus, l’architecture commerciale actuelle de BAC se caractérise par de multiples ALE qui se chevauchent, où des sous-ensembles de pays sont parties à plusieurs accords entre eux. Le bol de spaghetti résultant des accords augmente les coûts de transaction et décourage les chaînes de production au niveau régional.
La région peut difficilement se permettre de laisser ces barrières en place compte tenu du ralentissement plus large de l’économie mondiale, des perspectives de négociations de nouveaux ALE et de la nature de plus en plus exigeante du commerce international, dans lequel les chaînes de valeur mondiales complexes (CVM) mettent l’accent sur la transparence. logistique et livraison juste à temps. Cet essai examine certains des principaux obstacles au commerce qui freinent la croissance dans la région.
L’essor des chaînes de valeur mondiales et régionales
Le récent ralentissement des échanges montre clairement l’urgence d’un cadre politique pour identifier et exploiter les opportunités de diversification des exportations et ainsi protéger la région des cycles des prix des matières premières. Dans la recherche de telles opportunités, il est essentiel de garder à l’esprit les particularités du commerce contemporain, notamment dans le secteur manufacturier, mais aussi de plus en plus dans les services. Les politiques visant à promouvoir la diversification des exportations doivent être adaptées aux exigences des chaînes de valeur mondiales, dans lesquelles le commerce entre les pays est défini par la production conjointe de biens (plutôt que par l’échange de produits finaux), avec des matières premières, des intrants intermédiaires, des services et des tâches de production » par divers pays. La montée en puissance des chaînes de valeur mondiales a été provoquée par les grandes sociétés multinationales, qui déterminent la structure des CVM par leurs décisions d’approvisionnement et de localisation.
Les chaînes de valeur mondiales peuvent permettre aux économies en développement de diversifier leurs exportations plus rapidement en se spécialisant dans une seule composante ou phase de production – par exemple, les micropuces – plutôt que de construire une industrie intégrée verticalement pour produire un produit final tel que les ordinateurs. Cependant, la participation de BAC aux CVM reste faible, ce qui suggère que la région n’a pas pleinement profité de ces opportunités. La part du commerce intra-industrie dans le commerce total de l’ALC, un indicateur commun de l’insertion de la chaîne de valeur, se situe autour de 20%, bien en deçà de celle de l’Asie, où le commerce intra-industrie a augmenté de manière marquée au cours des années 2000 pour atteindre près de 45% en 2010. 2 De même, les exportations de BAC intègrent moins de valeur ajoutée étrangère que les exportations de l’Asie (de 12 points de pourcentage) et de l’Union européenne (15 points de pourcentage), ce qui signifie que les exportations dans ces régions intègrent plus d’intrants étrangers dans leur processus de production. L’histoire est à peu près la même pour les liaisons en aval, ou la partie des exportations d’un pays qui finit par être utilisée comme intrants intermédiaires dans les exportations d’un pays tiers (ce qu’on appelle la valeur ajoutée indirecte »). Les pays de la région ALC exportent relativement peu d’intrants pour les industries manufacturières: la part des pièces et composants dans les exportations manufacturières totales de la région ALC était de 14% en 2010, contre 40% en Asie. Dans la mesure où BAC participe aux chaînes d’approvisionnement, il a tendance à jouer son rôle traditionnel de source de matières premières. 3
Qu’est-ce qui explique la faible insertion de la région dans les CVM? Des biens publics tels que des infrastructures de transport de haute qualité, des réseaux de communication fiables et des processus douaniers efficaces sont essentiels pour la coordination de relations complexes entre les entreprises et l’échange efficace de produits et services qui caractérisent les CVM. En effet, la décision de localisation d’une entreprise multinationale – un déterminant clé de la géographie des chaînes de valeur mondiales – est fortement associée à la performance d’un pays sur les indices d’infrastructure. 4 Tous les pays de l’ALC pourraient réaliser des gains considérables dans le nombre de filiales de sociétés multinationales en améliorant leur infrastructure logistique au niveau moyen de l’UE. D’autres questions telles que les coûts commerciaux liés aux douanes, les contraintes d’information et les chevauchements réglementaires empêchent également la participation de BAC dans les chaînes de valeur – questions qui trop souvent ne reçoivent pas suffisamment l’attention des décideurs. Les sections suivantes examinent ces questions tour à tour, en faisant valoir qu’elles doivent être au centre de la politique commerciale de la région.
Facilitation du commerce
Un des principaux goulots d’étranglement commerciaux en Amérique latine et aux Caraïbes est à la frontière. Bien que les douanes et autres autorités frontalières jouent un rôle essentiel dans la surveillance et la comptabilité des opérations commerciales, elles peuvent également augmenter le délai moyen d’expédition des produits entre les pays et introduire une incertitude qui compromet la compétitivité dans une économie mondiale définie par des processus de production flexibles et juste à l’intérieur. -délai de livraison. Afin de rationaliser le processus douanier et de minimiser ces coûts, les pays de la région ALC ont commencé à mettre en œuvre des mesures de facilitation des échanges, dans le cadre de certaines initiatives multilatérales (par exemple, l’Accord de l’OMC sur la facilitation des échanges) ou régionales. Ces mesures comprennent la mise en œuvre de guichets uniques modernes pour le commerce extérieur, des programmes d’opérateurs économiques agréés (OEA) et d’autres initiatives coordonnées de gestion des frontières. 5
De plus en plus de preuves montrent que les interventions de facilitation des échanges peuvent avoir un impact significatif sur les exportations. Les données provenant de l’Uruguay, fondées sur des données au niveau de l’entreprise sur les opérations douanières, montrent que si toutes les expéditions soumises à une inspection physique étaient dédouanées en une journée, les exportations augmenteraient de 5,9%. 6 D’autres études de la Banque mondiale et de l’OCDE, entre autres, ont constaté des gains à une échelle comparable. À la lumière de ces avantages, la facilitation des échanges mérite d’être au premier plan de la politique commerciale de la région. En effet, les gouvernements de la région ont déjà pris des mesures importantes pour réduire les coûts commerciaux liés aux douanes. Plus de 20 guichets uniques nationaux fonctionnent actuellement dans la région et 11 pays ont mis en œuvre des programmes OEA, certifiant les entreprises comme des opérateurs commerciaux sûrs.
Afin de tirer le meilleur parti de ces initiatives, la coordination et la coopération sont primordiales. Par exemple, l’interopérabilité des systèmes de guichet unique permet aux autorités douanières d’échanger et de traiter rapidement les informations en reliant les systèmes de guichet unique tant technologiques qu’administratifs dans la région. De même, les pays dotés de programmes OEA ont le potentiel de reconnaître mutuellement le statut certifié des entreprises, élargissant ainsi les opportunités et les avantages pour les entreprises participantes. De tels efforts sont en cours au sein de l’Alliance du Pacifique, un bloc commercial latino-américain qui comprend le Chili, la Colombie, le Mexique et le Pérou, qui met déjà en œuvre un programme pour harmoniser le guichet unique des quatre membres. Les efforts futurs dans ce domaine devraient se concentrer sur un programme régional de facilitation des échanges visant à accroître la connectivité entre toutes les économies de l’ALC. Une telle initiative a le potentiel unique d’approfondir l’intégration entre les pays, quels que soient leurs niveaux tarifaires actuels ou l’étendue de leurs réseaux de libre-échange.
Les coûts de transport
Le transport a longtemps été l’éléphant dans la salle des exportateurs de BAC. Malgré l’obstacle évident que la mauvaise infrastructure physique et les coûts de transport élevés qui en résultent posent pour la compétitivité commerciale de la région, les coûts de transport ont généralement été négligés dans le cadre de la politique commerciale. Jusqu’à récemment, les décideurs politiques considéraient rarement l’état des routes, des ports et des chemins de fer dans le cadre du programme commercial.
Il est clair, cependant, que les pays qui négligent les coûts de transport le font à leurs risques et périls. Le coût du transport des produits entre les pays – la composante internationale des coûts de transport – dépasse les taux de droits sur une base ad valorem pour la plupart des pays de la région. En fait, ce n’est même pas proche. En Amérique du Sud, une réduction de 10% des coûts de fret ad valorem entraînerait une augmentation de 30% à 40% des exportations intrarégionales. En comparaison, une réduction équivalente des taux de droits entraînerait des gains à l’exportation inférieurs à 10 pour cent en moyenne. 7 Les coûts de transport élevés désavantagent nettement les exportateurs de la région ALC par rapport aux entreprises des autres régions. Dans le cas du marché américain, par exemple, les exportateurs de la région ALC sont généralement confrontés à des tarifs de fret maritime et aérien ad valorem plus élevés que leurs concurrents en Asie de l’Est, en Océanie et en Europe, malgré leur avantage géographique.
Les résultats soulignent clairement que la région a beaucoup à gagner à faire face aux coûts de transport – plus encore, dans la plupart des cas, qu’à la baisse des tarifs. Mais comment les pays peuvent-ils réduire cette barrière commerciale? La réponse n’est pas aussi simple qu’elle y paraît car de nombreux facteurs peuvent augmenter le coût du transport de marchandises d’un point A à un point B.Pour BAC, le facteur le plus important est le rapport poids / valeur élevé de ses exportations (un conséquence de la dépendance de la région à l’égard des exportations de matières premières), suivie de l’inefficacité de ses ports.
Cependant, le transport de produits au-delà des frontières n’est qu’une dimension des coûts de transport: les exportateurs de l’ALC sont également confrontés à des obstacles considérables pour déplacer leurs marchandises des sites de production vers les ports de sortie. La baisse de ces coûts de transport intérieur entraînerait également une augmentation considérable des exportations. En Colombie, par exemple, une réduction de 1% des coûts de transport intérieur ad valorem augmenterait les exportations agricoles et manufacturières d’environ 8%, les exportations minières augmentant de près de 6%. De plus, sans surprise, les coûts de transport intérieur ont tendance à être particulièrement élevés dans les régions éloignées et relativement pauvres, ce qui contribue à l’inégalité d’accès aux opportunités d’exportation au sein des pays.
Comme pour les coûts de transport international, l’amélioration des infrastructures est un élément important de la stratégie pour résoudre ce problème. En outre, les régions qui font actuellement le moins de commerce bénéficieraient des gains les plus importants de ces efforts. Au Pérou, par exemple, la construction de nouvelles routes pavées aurait le plus grand impact sur les départements éloignés de Selva et de la Sierra, qui exportent actuellement très peu et verraient les coûts de transport intérieur chuter entre 15% et 40%, conduisant à 10% à 23%. augmentation des exportations.
Les problèmes d’infrastructure sont donc inextricablement liés aux performances commerciales de la région, et les politiques visant à accroître l’efficacité des infrastructures portuaires et des services connexes et à construire de nouvelles routes pour relier les régions éloignées entraîneront une augmentation considérable des exportations, sans parler de la diversification des produits et de la géographie.
Obstacles au commerce de l’information
Un dernier obstacle au commerce qui est passé inaperçu dans la plupart des accords commerciaux est le manque d’informations sur les marchés étrangers, qui empêche les entreprises de réaliser leur potentiel en tant qu’exportateurs. Même parmi les exportateurs aguerris, une connaissance imparfaite des tenants et aboutissants d’un marché étranger peut entraîner des performances sous-optimales. Par conséquent, les politiques visant à réduire les coûts d’information peuvent potentiellement améliorer les résultats commerciaux. La prévalence des organisations de promotion du commerce (OPC) dans la région ALC suggère que les gouvernements sont conscients de ce problème. Mais quelle est l’efficacité des programmes actuels dans la région? Une analyse de l’impact du soutien des OPC sur les résultats à l’exportation des entreprises suggère que les gains peuvent être considérables. Dans le cas du Pérou, par exemple, les entreprises participant à des programmes de promotion du commerce ont vu une augmentation de 17% de la croissance des exportations, une augmentation de 10% du nombre de produits exportés et une augmentation de 8% du nombre de destinations d’exportation (après contrôle de caractéristiques de l’entreprise). Au Costa Rica également, la promotion des exportations a été associée à une croissance plus rapide des exportations globales, principalement en raison d’une augmentation plus importante du nombre de destinations d’exportation pour les entreprises aidées. dix
Il est important de noter que les barrières informationnelles sont susceptibles de représenter un obstacle plus important pour les petites entreprises que pour les grandes, qui ont plus de ressources à consacrer à la collecte d’informations. Le soutien des OPC devrait donc être particulièrement bénéfique pour les petites entreprises, en aidant à répondre aux niveaux relativement faibles de participation des petites et moyennes entreprises de BAC au commerce international. En effet, l’impact positif de la promotion des échanges sur les résultats à l’exportation en Argentine et au Chili s’est révélé plus important pour les petites et moyennes entreprises et celles qui ont moins d’expérience en matière d’exportation.
Les enseignements pour les décideurs de la région sont que les OPC sont un outil important pour augmenter les exportations, en particulier si les pays recourent à une combinaison de services de promotion commerciale qui comprennent une formation pratique et des services de réseautage en plus des missions à l’étranger et des foires commerciales. De plus, les OPC ont généralement un impact particulièrement important dans trois domaines clés: la diversification des produits d’exportation, l’aide aux petites et moyennes entreprises sur les marchés étrangers et l’augmentation des exportations de produits différenciés.
Chevauchement réglementaire des règles commerciales
Les coûts commerciaux examinés jusqu’à présent dans cet essai concernent des questions qui ont généralement été laissées de côté dans les négociations d’ALE dans la région. Le coût commercial final à traiter – le chevauchement des réglementations – est le résultat du succès même de ces négociations. La prolifération d’accords entre les pays de l’ALC à partir du milieu des années 90 a créé une conséquence involontaire sous la forme d’un environnement réglementaire alambiqué dans lequel de nombreux ensembles de règles qui se chevauchent régissent les flux commerciaux de la région. Cette situation – ou l’effet de bol à spaghetti, comme mentionné précédemment – fait augmenter les coûts du commerce, détourne la structure des échanges et peut potentiellement saper les chaînes de production régionales.
Pour voir pourquoi, il est utile de considérer l’exemple des règles d’origine (RoO), un domaine où les accords qui se chevauchent peuvent être particulièrement contraignants. Les règles d’origine spécifient le niveau minimal de valeur ajoutée qui doit provenir d’un pays membre pour qu’un produit puisse bénéficier de tarifs préférentiels en vertu d’un accord commercial. Ils existent pour empêcher les pays tiers de profiter des accords commerciaux et jouent ainsi un rôle indispensable. Cependant, ces règles imposent également des coûts aux entreprises. Premièrement, les règles d’origine restrictives érigent essentiellement des barrières autour d’une zone de libre-échange donnée qui empêchent les pays membres d’utiliser les intrants d’autres partenaires. De cette façon, les règles d’origine peuvent devenir de facto des mesures protectionnistes. Deuxièmement, les règles d’origine génèrent des coûts administratifs dans la documentation et la démonstration de la conformité. Ce ne sont pas de simples erreurs d’arrondi. Des études ont montré que les coûts de conformité aux règles d’origine peuvent atteindre 10% pour certains produits. 11
Lorsqu’un pays est partie à plusieurs accords avec différents régimes de règles d’origine, la complexité et le fardeau administratif de la conformité augmentent rapidement. En outre, plusieurs règles d’origine peuvent créer des obstacles au commerce, même entre des groupes de pays qui ont des ALE bilatéraux entre chaque paire de pays. Ce résultat paradoxal se produit parce que les règles d’origine limitent l’utilisation des intrants d’un pays tiers donné dans le commerce entre deux partenaires de l’ALE. C’est précisément ce qui se produit dans un sous-ensemble de pays de l’ALC disposant de vastes réseaux d’ALE qui se chevauchent, un groupe qui comprend le Mexique, la plupart d’Amérique centrale, le Chili, la Colombie et le Pérou. Dans ces pays, l’existence de règles d’origine multiples et qui se chevauchent peut entraver la croissance des chaînes de production, sapant ainsi l’impact sur le développement de leurs ALE durement gagnés. Bien qu’elles puissent sembler ésotériques, ces questions sont importantes pour le résultat net des entreprises. Les données d’enquête de la Colombie, du Mexique et du Panama ont révélé qu’entre 50% et 75% des petites et moyennes entreprises pensaient que les économies de coûts liées à la lutte contre la divergence des règles d’origine seraient élevées « ou très élevées ». 12
Comment les pays de l’ALC peuvent-ils démêler le bol à spaghetti et éliminer ces coûts commerciaux imprévus? La solution politique la plus efficace serait pour tous les pays de l’ALC actuellement liés par des ALE complets – un groupe qui comprend le Mexique, le Belize, le Guatemala, El Salvador, le Honduras, le Nicaragua, le Costa Rica, le Panama, la République dominicaine, la Colombie, le Chili et le Pérou … de négocier un régime unique de règles d’origine avec cumul total, ce qui signifie que les entreprises de n’importe quel pays pourraient utiliser des matériaux de n’importe quel autre sans compromettre l’accès préférentiel. Une telle stratégie serait facilitée par le degré élevé de similitude entre les cadres de règles d’origine dans les ALE existants de la région. 13 L’Alliance du Pacifique propose un modèle pour ce type de processus. Les membres avaient tous des ALE préexistants entre eux et ont récemment convenu d’un régime commun de règles d’origine.
Remarques finales
La discussion des coûts du commerce dans cette note de politique donne à penser que lorsque les gouvernements parlent de politique commerciale, ils devraient parler de bien plus que de tarifs. Alors que l’accent mis sur les tarifs était parfaitement logique dans les années 80 et 90, les problèmes les plus urgents dans le contexte régional et mondial actuel sont l’amélioration des infrastructures, la modernisation et la liaison des opérations des agences frontalières, la promotion du commerce par le biais de plateformes technologiques et de systèmes d’information modernes et la promotion convergence et harmonisation des règles commerciales dans les ALE existants de la région. La montée des chaînes de valeur mondiales et les exigences correspondantes en matière de logistique, de connectivité et de flux de connaissances ne font que renforcer l’urgence de ce nouveau programme commercial. Alors que la région fait face à une récession prolongée des produits de base, le moment est venu d’identifier et d’exploiter de nouvelles opportunités de croissance des exportations.
Cet agenda n’est pas seulement nécessaire; il est également bien adapté à l’environnement politique actuel. Dans le domaine de la politique commerciale, de nombreux gouvernements de la région ont commencé par le fruit du succès »: de longues négociations politiquement sensibles pour parvenir à des ALE complets, souvent avec des partenaires de pays développés, ce qui a considérablement réduit les tarifs. Une grande partie de ce qui reste maintenant est le fruit relativement bas de la facilitation des échanges, de la promotion des échanges et de la convergence des réglementations liées au commerce. L’appétit diminué pour des négociations approfondies sur les ALE dans une grande partie du monde offre donc à la région l’occasion de redoubler d’efforts pour s’attaquer à ces barrières commerciales clés. Des progrès majeurs peuvent être réalisés sur ces questions, indépendamment des sentiments politiques qui règnent en dehors de la région et sans entreprendre de libéralisation tarifaire supplémentaire. Saisir cette opportunité permettra à la région de tirer le meilleur parti de son réseau actuel d’ALE et devrait être poursuivi, si possible, au niveau régional. Dans un environnement économique de plus en plus difficile et incertain, BAC peut difficilement se permettre de laisser sur la table les avantages considérables que ces politiques apporteraient.